Неужели Шенгенская зона, объединяющая 420 миллионов человек и представляющая собой одно из самых ощутимых и известных достижений европейской интеграции, находится в предсмертных муках?
Этот вопрос показался бы радикальным десять лет назад, когда Европейский союз погрузился в финансовый кризис, из последних сил пытаясь спасти другое свое достижение - еврозону. В те времена Шенген, по сути, оказался опорой для сохранения бесперебойной торговли.
Но массовое прибытие просителей убежища в 2015 году перевернуло политическую повестку дня и вывело миграцию на первый план. Правительства отдавали предпочтение краткосрочным мерам, чтобы утихомирить разъяренный электорат. Австрия, Венгрия, Словения, Швеция и Дания стали одними из тех, кто сослался на беспрецедентный приток мигрантов, чтобы вновь ввести временные проверки на границах, разрушив иллюзии о неприкосновенности Шенгенской зоны.
Пандемия COVID-19 нанесла еще один удар по Шенгену: страны закрывали границы, пытаясь сдержать распространение вируса. В Брюсселе полагали, что, как только начнется вакцинация и снизится уровень заболеваемости, передвижение по территории блока вернется к своему прежнему состоянию. Надежда оправдалась, но ненадолго.
Окончание кризиса в сфере здравоохранения привело к неуклонному росту миграционных потоков в ЕС, что вновь вывело эту тему на первый план.
В 2023 году число заявок на предоставление убежища достигло 1,12 миллиона. Это самый высокий показатель с 2016 года! Местные власти, от Нидерландов до Италии, жаловались на переполненность центров приема беженцев. На выборах выросла поддержка сторонников жесткого курса и ультраправых партий, а некогда немыслимая идея переноса процедур предоставления убежища в другие страны стала мейнстримом.
Именно на этом фоне произошло нападение в немецком Золингене, жертвами которого в конце августа стали три человека. Поножовщину, ответственность за которую взяла на себя террористическая группировка "Исламское государство", совершил гражданин Сирии, чье прошение о предоставлении убежища было ранее отклонено с предписанием вернуться в Болгарию, первую страну въезда в ЕС.
Невозможность немедленной депортации возобновила дебаты о миграции: консерваторы обрушились с критикой на федеральное правительство канцлера Шольца и потребовали решений, выходящих за рамки общепринятых стандартов. Под давлением Шольц пообещал более жесткую линию поведения и приказал ужесточить проверки на сухопутных границах страны.
"Мы хотим сократить нелегальную миграцию", - заявила на этой неделе Нэнси Фезер, министр внутренних дел Германии.
"С этой целью мы предпринимаем дальнейшие шаги, выходящие за рамки действующих комплексных мер", - отметила она.
Нападение в Золингене вызвало ожесточенные споры на тему миграции в Германии
Нападение в Золингене вызвало ожесточенные споры на тему миграции в ГерманииThomas Banneyer/dpa
Премьер-министр Польши Дональд Туск назвал это решение немецких властей "неприемлемым". По его словам, это "фактическое приостановление действия Шенгенского соглашения в широких масштабах". В Австрии подчеркнули, что не примут ни одного мигранта, которому откажет Германия.
Европейская комиссия была крайне осторожна в своих комментариях, чтобы не вызвать недовольство Берлина, самой влиятельной столицы блока: согласно Шенгенскому кодексу о границах, государства-члены имеют право осуществлять внутренний пограничный контроль для устранения "серьезной угрозы, будь то общественная политика или внутренняя безопасность, когда это необходимо и соразмерно".
Ответ был точным, но мало чем помог развеять опасения, что Шенгенская зона может скоро прекратить существование.
Мрачные предчувствия усугубились после угроз Венгрии отправить нелегальных мигрантов в Бельгию в отместку за штраф в 200 миллионов евро, наложенный Европейским судом.
Будапешт также подвергается критике за распространение своей схемы Национальной карты на граждан РФ и Белоруссии, что, по мнению Еврокомиссии, позволит обходить санкции и может угрожать безопасности всей Шенгенской зоны.
От исключительности к обыденности
Внутренние пограничные проверки по своей природе противоречат духу Шенгена, который задумывался как общая зона без паспортного контроля, чтобы граждане могли спокойно путешествовать по 29 странам - во многих случаях даже не предъявляя никаких документов.
В основе проекта лежат коллективные усилия по контролю за внешними границами и обеспечению справедливого и добросовестного обращения с просителями убежища. Государства-члены доверяют друг другу выполнять свою работу и применять соответствующие законы, прежде чем впустить человека.
Эта логика была публично поставлена под сомнение несколькими странами-членами, такими как Австрия и Венгрия, которые утверждают, что ЕС в целом не справился с охраной своих внешних границ и, как следствие, стал неспособен справиться с нелегальной миграцией.
Данные Еврокомиссии показывают, что с 2006 года страны-члены подали 441 уведомление о повторном введении пограничных проверок. Только 35 из них были поданы до 2015 года. В настоящее время проверки действуют в восьми странах Шенгенской зоны, включая Германию. Эти цифры опровергают предположение о том, что пограничный контроль "должен быть исключительным и использоваться только в крайнем случае", как гласит Шенгенский кодекс о границах, и демонстрируют, насколько широко эта мера применяется за пределами установленного законом шестимесячного срока.
В докладе, опубликованном в апреле, Еврокомиссия назвала это явление "предметом особой озабоченности" и призвала страны постепенно отказаться от временного контроля "в целях более устойчивого совместного решения общих проблем".
Государства-члены традиционно неохотно прислушиваются к призывам Комиссии в вопросах, которые они ревностно охраняют как национальную компетенцию. Сопротивление отмене пограничных проверок хорошо задокументировано: в 2022 году Европейский суд постановил, что Австрия незаконно расширила зоны контроля с Венгрией и Словенией. Тем не менее, Вена продолжает их применять, используя различные причины для обоснования.
Страны Шенгенской зоны имеют право вводить временные проверки на внутренних границах.
Страны Шенгенской зоны имеют право вводить временные проверки на внутренних границах.Armin Durgut
Но законность пограничных проверок - не единственный элемент, подвергающийся тщательному изучению: их эффективность в сдерживании нелегальной миграции также вызывает споры. Несмотря на заголовки, которые они вызывают, эти проверки проводятся с разной степенью интенсивности и тщательности.
"Я сомневаюсь, что страны Шенгенской зоны захотят отменить пограничный контроль в ближайшем будущем из-за сигнала, который это пошлет", - сказала Euronews доктор старший научный сотрудник Финского института международных отношений Сайла Хейникоски.
"Проверки чаще всего проводятся выборочно, в символических целях: показать гражданам, другим странам ЕС и потенциальным мигрантам, что в Европе сложилась исключительная ситуация, на которую правительство обращает внимание", - добавила она.
Тем не менее, страны-члены держатся за это "последнее средство". В начале 2024 года они дали окончательное согласие на реформу Шенгенского кодекса о границах, которая расширяет законные сроки пограничного контроля с шести месяцев до двух лет, может быть дважды продлен еще на шесть месяцев, если страна утверждает, что угроза безопасности сохраняется.
Изменения также содержат положения о чрезвычайных ситуациях в области здравоохранения и борьбе с инструментальной миграцией, которые расширяют национальные полномочия по контролю за перемещениями, в том числе за счет сокращения числа пунктов пересечения границы. Примечательно, что странам предлагается (но не предписывается) использовать "альтернативные меры", прежде чем прибегать к пограничному контролю.
Решение Германии, принятое уже после вступления в силу пересмотренного варианта, свидетельствует о том, что аппетит к этим "альтернативным мерам" остается низким. В конце концов, Шенгенская зона - это конструкция, созданная по политической воле, в нее можно вносить изменения и вовсе отменить.
"Мы не должны забывать, что Шенген возник на основе межправительственного соглашения и что история Шенгена тесно связана с историей системы предоставления убежища в ЕС, а значит, в ее основе лежит логика пограничного контроля, ориентированного на безопасность", - говорит старший политический аналитик Европейского политического центра Альберто-Хорст Нейдхардт.
"Шенген не стоит на пороге смерти, - добавляет он. - Но последние события показывают, что идея о том, что недавно проведенные реформы смогут сохранить зону без границ как таковую, была иллюзией. Будущее Шенгена, скорее всего, по-прежнему остается нестабильным и неопределенным".
